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王春光:中国乡村治理结构的未来发展方向

放大字体??缩小字体 ??网站:中国农林科技网??来源:人民论坛??发布日期:2020-08-28
核心提示:文/王春光(中国社会科学院社会学所研究员、博导、社会政策研究室主任, 中国社会学学会常务理事)与20年前甚至10年前相比, 当前

文/ 王春光(中国社会科学院社会学所研究员、博导、社会政策研究室主任, 中国社会学学会常务理事)

与20年前甚至10年前相比, 当前中国社会经济都有了明显的不同, 农村也是如此, 这决定了乡村社会治理面临着新形势、新问题和新困境。那么, 新形势是什么呢?新形势对乡村社会治理带来什么样的新问题和新困境呢?有没有新的出路呢?对这些问题的研究有助于推进农村和谐社会建设和发展。

虽然人们对社会治理的理解五花八门, 但是其中显示出一些相似或相同的方面。最一致的看法是, 社会治理在主体和方式上不同于统治、管治、管控:社会治理的主体是平等的、多元的, 包括政府、社区 (村庄) 、社会组织、企业、家庭、个人等, 而不是单一的, 也不存在隶属的、上下级的不平等关系;在方式上, 社会治理采用的是协商、合作、透明和妥协, 也就是说, 在社会治理过程中, 不同的社会主体通过合作协商、博弈、妥协和透明的方式互动以实现社会发展与社会秩序和谐。这里正是在这样的意义上去理解和分析乡村社会治理问题。

中国乡村治理历程

在过去30多年中, 中国乡村社会治理的变革与发展是相当明显的。从农村联产承包责任制改革到人民公社解体、乡镇体制建立, 乃至在国家大力推行下, 实现村民自治。在这个过程中, 国家、政府、村落、家庭与个人的关系有了很大的变化和调整。有人认为, 这是“乡政村治”模式的确立 (张厚安, 1996) , 改变了人民公社时代的集权一体的治理架构, 更不同于传统时代“县政村治”治理格局。当然, 乡村治理不仅仅限于政府与村庄、老百姓的关系, 还发生在乡村社会内部各种关系上, 比如人际关系、邻里关系、家族关系、村落关系、社会与市场关系、城镇与村落关系等。有人认为, 乡村关系从原来重集体、重合作关系转向原子化、个体化 (阎云翔, 2012) ;有人认为, 乡村社会组织的兴起已经在乡村社会治理中发挥积极作用 (钟宜, 2005) ;也有人认为农村社会组织发育不良, 已经影响到农村发展 (杨团, 2012) 。

不管学术界对过去3 0多年乡村社会治理的变化作出怎样的判断, 但是, 变化确确实实已经发生了。通过深入的调查和分析, 我们会发现, 乡村社会治理沿着四条路径开展博弈性变迁:一条是国家权力的渗透、吸纳和科层化;另一条是所谓自我管理、自我决策、自我教育、自我监督的村庄自治化;还有一条是传统路径的复兴和拓展;最后一条是市场化、产业化。后两条可以归结为乡村社会自治, 不同于村庄自治。

第一条路径与其他路径似乎有冲突和矛盾的地方, 但是, 在现实中产生了一种新的治理形态——行政社会 (王春光, 2013) , 也有的学者称之为“行政化” (徐勇, 2002) 。虽然中国乡村有自治传统, 即“县政村治”, 不过村庄自治是改革以后由国家推动而采用的一种治理方式, 与传统的自治有明显的差异。传统的自治不存在村委会这样的组织, 即使村里有村长、里长, 他们都没有组织起来, 而是独立的个体, 而改革开放以后实现的村庄自治就是通过村委会实现对乡村公共事务、社会秩序乃至经济活动的自我管理, 这里的村委会实际上是从过去人民公社体制那里演变过来的, 与国家行政有着紧密的关系, 因此村庄自治与行政权力有着天然的纽带联系。

村庄自治在程序上解决了村民参与村庄治理中的领导产生问题:村委会领导由村民选举产生, 村党支部领导由党员选举产生。但是, 在村庄决策、管理和服务上并没有让村民有效参与, 在公共服务和管理方面, 政府在村庄没有直接的执行机制, 因此转而将村委会和村支部作为这样的机制, 渐渐地将它们变成党和政府的“腿”。进入21世纪, 村委会“行政化”、“科层化”越来越明显, 原因在于政府越来越多地向乡村提供公共服务, 与此同时, 地方政府在招商引资、征地拆迁中与村民的利益纠纷越来越多, 因此, 也就越来越倚重村委会、村党组织去解决问题。于是, 政府从多方面强化对村干部、村委会、村党组织的行政吸纳, 在一定程度上弱化了他们的自治功能, 反过来使得村民也强化了对村干部与政府官员身份一致化的认同。

一方面, 国家从上世纪8 0年代推动村庄自治, 给村庄自治制定了法律, 另一方面又将村庄自治行政化。当然有研究者认为, 中央政府与地方政府对待村庄自治的态度是不同的。乡镇政府存在着“权、责、能”不匹配的问题, 因此在治理乡村上不得不倚重村委会和村党组织。事实上, 在过去的10多年, 各级政府都要把村委会和村党组织当作“阵地”打造和建设, 投入了越来越多的资源, 强化了它们的党政职能, 出现“上头千条线、下头一根针”的党政末梢建设, 村干部也成为世界上最小的、管事最多的“小村总理”。当然, 政府与村委会的关系比较复杂, 它们既不是行政隶属关系, 又不是平等的合作伙伴, 村委会存在一定的自治成份, 尤其是每隔3年要进行一次直接选举。但是, 政府又可以通过各种方式和手段左右和支配村委会。

具体地说, 村庄自治行政化通过这样的机制得以实现:第一, 法律机制。国家在法律上虽然强调村庄自治, 但是依然规定要履行国家赋予它们的一些行政功能, 比如办理村庄公共事务和公益事业, 这里就包含着本来需要政府提供的公共服务;“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”, 这里的协助没有具体的界定, 含糊性为行政化留有很大的空间。法律还规定, “村民委员会的设立、撤销、范围调整, 由乡、民族乡、镇的人民政府提出, 经村民会议讨论同意, 报县级人民政府批准”。事实上, 在村庄撤并问题上, 几乎没有经村民会议讨论这一项, 因为法律没有规定, 政府不履行此项规定要负什么样的法律和政治责任。过去10多年, 全国兴起了撤村并村高潮, 每天都有27个村庄被撤并和改造, 基本上都是由县市作出的决定, 而根本没有经过村民的同意。在这样的法律体制下, 村委会的自治空间受到极大的限制, 随时都会受到压缩。

第二, 产权机制。村委会并不是村集体产权的法人代表, 村集体产权在法律上是属于全体村民所有的, 但是, 全体村民要履行集体产权, 必须要组织起来, 目前大多数村没有这样的组织, 因此村委会自然而然地就成了集体产权的代表, 即使有的村成立了集体经济组织, 但还是由村委会和党组织干部主持。而事实上, 村干部也不能有效处置集体产权, 在很大程度上还是由政府来决定和支配, 比如土地是否流转、土地能否进入市场等, 作为土地所有者的村民集体实际上没有权力处置;政府征用农村土地, 补偿是由政府说了算的, 村委会和党组织不能代表村民与政府讨价还价, 相反还要帮助政府做村民的工作。

第三, 选举机制。虽然法律规定, 村委会和居委会是由村民和居民选举产生的, 政府担当监督、审批角色, 在这个过程中有相当多的操作空间。在这样的实践过程中, 村委会越来越“行政化”, 跟村民的关系变得疏远了, 当然也有村委会想代表村民利益说话, 但往往会被政府疏远、边缘化, 最终得不到政府的任何支持和好处, 结果也被村民说成无所作为而被取代。

第四, 在推进村委会“行政化”的过程中, 政府提供经费也是一个重要的机制。随着政府加大对乡村的转移支付和公共服务均等化建设, 政府把越来越多的钱投入到村庄发展, 由此越来越有能力将村委会“行政化”:在法律上村委会是自治组织, 村干部不应有报酬, 但是他们整天被政府要求去做这事或那事, 因此, 政府不得不给他们支付一些报酬。一般来说, 一个村有3~5名村干部能享受政府给的报偿, 还被纳入养老保障范围。现在这个报偿似乎成了村干部的工资收入。反过来, 拿政府的报偿, 显然要为政府做事, 而政府也以此要求他们这么做, 并在报酬规定上, 要把村干部表现好坏与报酬支付挂钩, 更强化了他们为政府做事的意识和责任, 如果年终考核不合格, 报偿会被减少甚至取消。与此同时, 很多地方实施了“村财乡管或镇管”的做法, 村干部如果不配合乡镇政府, 就有可能难以使用村经费, 这进一步强化了政府对村庄的领导和管理。

第五, 责任机制。在绝大多数地方, 乡镇政府与村干部签订了管理责任状, 规定村干部要完成政府交办的任务, 否则, 会受到利益的惩罚。这是政府把村干部当作下属进行管理的突出表现。

由此可见, 如果说上世纪八九十年代, 村庄自治空间在逐渐扩大, 政府在村庄事务中的干预在减少, 那么进入新世纪, 政府借助于向村庄投入越来越多的公共财政、开展公共服务而越来越将村自治组织视为政府的办事机构和行动的“腿”, 村自治组织越来越少地开展村庄自治事务, 乡村自治空间在缩小。

与此同时, 村庄的公共空间在不断扩大, 它体现在这样几方面:各种传统社会组织在复兴, 比如家族组织、邻里组织、互助组织、民间文化组织等, 它们变得越来越活跃, 对于丰富村民生活有着重要的作用。而且, 随着交通条件改善以及信息传播技术的发展, 村庄越来越开放, 在活动范围上拓展了村庄的地理边界, 同时带动了跨村社会交往, 超越了村庄自治空间。最后, 新型的产业合作组织开始出现, 当然这类组织也是国家所鼓励的, 在政策上获得国家支持, 表面上它们是经济合作组织, 实际上是嵌入到乡村社会, 比如不少合作组织是建立在熟人关系基础上的, 在一定程度上强化了熟人的联系, 经济合作组织有利于提升村民在公共空间的参与能力和表达能力。

公共空间的扩大, 与村庄自治产生联动效应。从理论上看, 公共空间才是村庄自治的基础, 村庄自治本应是村庄公共空间的本质或体现, 但是, 由于村庄自治更多地让位于政府行政需求, 使得村委会“行政化”, 对村庄公共空间带来两方面的效应:一方面, 一些公共空间为了分享“行政化”的一些好处, 被后者所“虹吸”、同化, 比如家族、邻里组织的力量为争夺村委会权力而参与村庄竞选, 一些学者甚至认为当今农村选举已经沦为家族争斗或者黑社会争斗;另一方面, 村干部利用权力, 渗入公共空间, 寻找自己的利益和势力范围, 比如许多经济合作组织是由村干部牵头组建的, 村干部家族变得非常强势, 等等。由此, 乡村社会变得更加错综复杂, 向社会治理提出严峻的挑战。

乡村社会治理的困境和挑战

社会治理的功能是多样的。从大的方面看, 不外乎三点:维护社会秩序, 化解社会矛盾、问题和风险, 促进社会发展和进步。具体而言, 那就相当复杂了, 社会秩序就包括司法秩序、人际关系秩序、市场秩序等, 社会矛盾、问题和风险也五花八门, 至于社会发展和进步的内容就更加丰富。而且, 不同时期社会治理要实现的任务也不尽相同。所以, 社会治理是一个进行时, 不是一个完成时。乡村社会治理也是如此。正如上文所指出的, 在过去3 0多年中, 中国乡村社会治理经历了很大的变化, 其功能得到了一定的发挥, 但是面临的问题和缺陷也是相当明显的, 尤其是在现在, 农村内外的社会形势变化很大, 乡村社会治理不可避免地面临着更多的挑战和困境。

上世纪80年代, 在乡村社会治理中引进村庄自治, 自然也是为了应对当时的治理困境和挑战。当时的情况是, 农村实行联产承包责任制后, 原来的人民公社体制难以有效运行, 趋于瓦解, 由此, 乡村的公共事业、公共服务、公益事业问题就没有机制可以来解决, 而国家也没有资源帮助解决, 于是, 个别村庄就自己组建自治委员会, 想办法解决自己村庄的公共事务问题。这就是村庄自治诞生的社会基础。但是, 村庄自治存在着一些天然的缺陷:首先是延续了城乡二元体制, 即城市公共服务和公共事务由政府承担, 而农村则由自己解决, 这进一步扩大了城乡二元差距和社会不平等。其次, 并不是每个村庄都有资源和能力解决自己的公共事务和公共服务问题, 事实上绝大部分村庄都没有这样的资源和能力。第三, 村庄自治内部存在一些不协调, 其中最大的不协调发生在“两委” (村委与支委) 之间。虽然并不是说所有村庄都如此, 但是大部分村庄都存在不同程度的不协调。村民选举过程中的不协调问题比较普遍;村两委在协调村庄内部利益上也有一些不足。最后, 村庄自治不足以抵御外部各种力量 (如资本力量) 对村庄和村民利益的侵害, 恰恰相反, 在不少地方, 村“两委”反而异化为一些外部力量的“帮手”。

与此同时, 外部力量在不断地捕获和吸纳村庄“两委”, 削弱村庄的自治水平, 最典型的就是村委会“行政化”。虽然让村庄自治是上世纪80年代政府无力为村庄提供某些公共服务导致, 但是, 这并不等于政府不需要进入乡村社会治理。至少有两点是政府进入乡村社会治理的动力:一是维护乡村社会稳定, 二是从乡村汲取需要的资源。而且在实践中, 这两者又是相互联系在一起的。在上世纪上八九十年代, 政府要在村庄收取各种税费和执行计划生育政策。要完成这两个任务又要不产生社会矛盾、冲突, 仅仅靠乡镇政府乃至县政府是不够的, 还需要依靠村支两委。乡镇政府存在着“权小、责大、能力弱”的问题, 抓计划生育和收税费都是硬性任务, 特别是计划生育工作, 做不好, 具有一票否决的后果, 因此只得想办法让村干部听令于自己, 其手段和机制就是行政化。当然, 进入新世纪后, 特别是农村税费取消之后, 按道理, 乡镇政府的负担应该减轻了, 干群关系应该得到改善, 事实上并不如此。另外, 新的任务和需求进一步推动乡镇政府更积极地强化村委会的行政化:一是经济发展和创造财政收入的冲动;二是公共服务均等化。

各级政府都负有经济建设的重任, 尤其是地方政府把经济建设作为工作重心来抓, 这一方面是因为经济建设成为政绩考核的关键, 另一方面是因为经济建设与政府财政收入紧密关联。在经济建设中, 招商引资、工业园区建设、房地产开发是最主要方式, 它们至少要涉及到向农村征地, 由此往往是各级地方政府出面, 依靠村干部强征农民的土地, 有些地方政府视村干部在征地中的表现给予相应的政治地位和经济好处, 因此使得村委会更像政府的助手, 而不是村民的代表, 从而产生村干部与村民的矛盾和紧张, 进一步强化了村民对村干部的“官”的身份的认同和印象。与此同时, 进入新世纪以来, 国家开始增加对农村公共服务的投入和配置, 那么由谁来办理公共服务呢?乡镇政府目前还不足以承担起农村公共服务的供给、生产和传递, 其“能力弱”的问题就突出地表现出来了。比如, 不少乡镇没有专职的民政员、社保员等, 都是由其他乡镇干部兼职的, 有的乡镇设置了司法所, 但是存在“有所无人”或者“有所长没有所员”情况。在这样的情况下, 农村的民政事业、社保事业以及司法普及等问题显然是做不好的。由此, 乡镇政府职能的实现更加依赖村委会、村支部, 反过来总想把它们变成自己的下属或代理人, “行政化”由此得以展开。

村支两委“行政化”, 确实弥补了政府在村庄行动能力不足的问题, 解决了村庄干部的报酬问题以及村庄一些公共设施问题, 但是, 也带来了一些难题和困境。首先是村委会的角色定位困境, 尤其是当政府与村民在利益上产生冲突的时候, 村委会就陷入了角色困境, 往往会导致村委会与村民的矛盾冲突和干群关系紧张, 村干部往往会被视为政府的代理人。与此同时, “行政化”的村委会使得村委会和村干部成为政府资源在村庄的配置者, 享有很大的权力, 这也往往使得村干部在资源配置上产生问题, 甚至出现村干部以权谋私和其他腐败问题, “村官巨贪”不是个别现象。其次, 村委会由于缺乏职能的专业化和执法权, 因此在代理政府职能的时候没有能力有效地帮助提供公共服务。比如村干部在帮助政府做台帐的时候往往都是很粗糙的、很不专业的;他们也不能就地帮助政府为村民办理各种便民手续。另一个挑战来自最近几年各地推行的撤村并村。许多行政村是由原来的多个行政村合并过来的, 行政村的面积和人口翻番扩大, 村庄由原来的熟人社会变成陌生社会或者半熟人社会, 村民之间不熟悉, 村民对一些村干部不熟悉, 由此, 村支两委“悬浮”起来, 与村民的联系远不如以前了, 变得科层化、形式化, 与此相关的是由于行政村内部的各个自然村或村民小组之间存在着利益差异而引发各种矛盾, 从而降低了行政村委会的整合和办事能力。

“行政化”对乡村其他社会主体参与社会治理也带来一些重要的影响。村民自治按规定仅仅限于村委会的产生和运行上, 不包括其他领域的自治, 但是, “行政化”使村委会重拾人民公社时代的大队全能职能, 从而制约了乡村其他社会组织的发展和建设。也就是说, 乡村社会组织都是在“村庄自治”框架内建设和发展, 表现为:第一, 几乎各种社会组织 (比如调解组织、文化娱乐组织、老人组织等) 都挂在村委会名下, 隶属于村委会, 而不是与村委会具有平等地位。第二, 政府支持农村社会组织的资源都是通过村支两委来配置的, 赋予了村支两委左右其他社会组织建设和发展的权力。第三, 由此, 村干部就有更多的机会和权力去参与社会组织的发展。比如目前不少农业合作组织都是由村干部牵头组建和兴办的, 而农业合作组织是可以享受许多政策优惠的, 这也使得村干部因具有分配的权力从而分享到一些政策的好处, 损害了政策的公平, 导致其他村民的不满。

由于“行政化”后, 乡村社会治理过度地倚重于村支两委的作用, 虽然在少数村庄, 由于村干部的能力强势以及对村庄的责任感, 带来村庄的发展和村民的富裕, 但是在大部分村庄, 或者村干部没有那么强大的能力, 或者没有共同发展的责任感, 因此, 行政化不但没有带动村庄整体的发展, 反而制约了其他社会主体的发育, 限制了村民在社会治理中的参与, 从而降低了村民对村庄公共事务的关注, 转而只关注于自己的利益, 由此加剧了乡村社会的原子化和个体化。当然不少村庄有大量人口外出务工经商, 城市化和非农化也导致村庄社会的原子化和个体化。这样的原子化和个体化, 显然是不利于乡村社会的发展和进步的, 对乡村社会治理也构成了严峻的挑战。

寻求乡村社会治理的创新

当前乡村社会治理创新, 至少要面对和解决三个问题:政府公共服务和政府治理在乡村得到更好的实现;村庄自治得到更好的落实;社会自治和平等参与有更大的空间和机会, 以激发村民的日常参与和合作, 提升社会团结, 减缓社会原子化和个体化。这里有必要对政府治理、村庄自治和社会自治这三个概念作一点简要的说明:政府治理是指政府在乡村履行职责, 其中最重要的职责是提供公共服务;村庄自治就是指当前实施的村委会选举及村务运行;社会自治就是在政府治理、村庄自治之外由村民自己组织和运行生活的状况。它们实际上就是乡村社会治理的三方面, 彼此有联系也有区别, 但是, 在现实中它们往往被混同在一起, 出现村庄自治“行政化”、政府治理“不足化”、社会自治“村治化”等问题。为解决这些问题, 一些地方政府在乡村社会治理创新方面进行一些探索性实践, 为我们进一步探讨乡村社会治理创新的未来方向、路径和条件, 提供了重要的思考依据。

“议行分离”就是旨在解决“行政化”问题的实践之一。其具体做法是, 政府在社区或村庄设立工作站, 将原来政府交给居委会或村委会的工作转给工作站, 居委会和村委会回归本位, 专注于自治事务, 发动居民参与社区或村庄公共事务和公益活动。但是, 在实践中, “议行分离”碰到一定的困难, 效果并不好。在城市社区, 虽然将工作站与社区居委会分离, 但是多了一套人马, 而且绝大部分社区都是由书记担任工作站站长, 实际上还是交叉任职;在农村, 工作站的成员基本上都是村两委成员。因此, 在城市社区, 出现工作站与社区居委会扯皮的事情, 而在村庄, 根本上没有做到真正的“议行分离”。显然, 这项改革并不成功。“议行分离”的改革思路是对的, 体现了政社分开, 而且也说明在社区和村落层面需要相应的机构去实现政府治理, 但是, 由于社区和村庄自治经过长期的“行政化”而难以“去行政化”, 而基层行政事务没有找到较好的其他机制去落实, 就造成了这种不成功状况。

另一种改革尝试是“政社互动”, 与“议行分离”做法相似的是将政府治理与社会治理分开, 但不同的是还要实现政府与村落和社区的合作。政社互动是指政府对以前交给社区居委会和村委会的工作进行清理, 列出清单, 分为两类, 其中一类必须交给社区居委会和村委会去做, 政府向它们购买, 另一类是不需要交给社区居委会和村委会做的工作, 社区居委会和村委会就可以拒绝承担, 除非政府付费。这项改革的理念是, 村委会和社区居委会不是政府的下属单位, 而是与政府平等的主体, 政府不能强制要求它们做这做那, 它们有权拒绝政府的要求。其目的在于:一是落实社区和行政村治理“费随事转”的法律规定;二是改变村委会和社区居委会与政府的“隶属关系”, 使其变为平等的合作关系;三是提升村委会和社区居委会的自治水平和能力, 调动居民或村民公共参与的积极性。

纵使改革设想和思路很合理、很科学, 也必须要有相应的社会经济条件。首先, “政社互动”的前提是政府与村委会和社区居委会是真正的平等关系, 它们之间可以进行讨价还价, 如果居委会和村委会觉得价格不合理, 可以退出购买。但是, 事实并不如此。目前还没有形成由市场决定公共服务价格的机制, 目前公共服务价格还是由政府说了算。这一点与改革前是一样的。调查表明, 政府通过购买方式向村委会和居委会提供的费用与改革前给它们的经费没有什么差别。当然, 比改革前有进步的是, 现在村委会和居委会承接的公共服务量少了一些, 也不会无限制地为政府各部门去做事, 原因在于政府通过清单对各部门向村委会和居委会摊派任务进行了限制, 同时, 村委会和居委会可以根据自己的需求增加工作人员, 不像以前那样受限制。但是, 它们依旧没有更多的兴趣和精力去从事村庄自治和社区自治活动。

还有一种改革做法是, 政府引进协商民主方法, 用公共资源撬动村庄自治。在大部分村庄, 除了村委会选举外, 村民参与村庄公共事务的治理几乎流于形式, 没有实质举措, 相反, 由于一些村委会选举衍生出来的贿选、暴力以及派系纷争, 在一定程度上损害了基层民主建设, 由此阻碍了村庄治理的改善。有的地方在村庄构建“议事会”制度, 具体做法是政府每年给每个行政村一笔财政经费, 由“议事会”决定其用途, 而议事会则由村民代表、有威望人士 (包括村里的老干部、退休人士) 以及其他人士构成, 他们当然是经过村民选举产生的。原有的村民代表会议之所以不能召开, 在很大程度上是由于不少村民代表外出务工经商, 不经常参加会议, 因此, 村“议事会”取代了村民代表会议, 成为村庄治理的常设公共事务决策机构, 而村委会则成了执行机构, 村党支部 (或党委) 则是召集和领导机构, 这三者形成了既合作又相互监督的村治关系。政府则向它们提供了一些公共经费, 由这三者负责生产部分公共服务, 以解决政府治理职责不足的问题。在这项改革中, 有两点做法对其他地方有一定的借鉴价值:第一, 政府在治理上改变了过去的项目制, 采用了经费制, 即把经费交给村庄, 由村庄自己决定经费的用途, 当然政府对经费用途作出了严格的规定和监督。第二, 村庄自治结构有了明显的重构, 即形成了村委会、村支部和议事会三方合作与监督关系, 议事会有决策权但没执行权, 村委会没有决策权但有执行权, 而村党组织则有主持和监督权, 但没有决策权和执行权。这样的框架基本上能将政府的公共服务与村民的需求和对公共事务的参与进行一定的连接。但是, 由于没有根本性的制度改革, 这一改革并不能有效地解决村治“行政化”问题, 并潜藏着这样一些风险:首先, 政府行为没有强有力的制度性保证, 政府的换届是否会改变其行为, 这是一个没有得到肯定答案的问题;其次, 议事会成员的产生以及合法性也没有制度性保障, 议事会确实不同于村民代表会, 尚无法律地位, 而且, 究竟谁可以成为议事会成员, 也没有明确的、透明的、合理的程序。

虽然以上三类改革做法并没有涵盖当今在地方层面发生的所有改革实践, 但是却预示着这样一种趋势, 即乡村社会治理到了寻找新出路的创新时刻。这三类改革做法蕴含着这样三种治理思维:政社分开、政社合作、村社合作。所谓政社分开, 就是从职责和机制上把政府治理与乡村治理适当分离, 不要把村庄自治视为政府治理;所谓政社合作, 是在政社分离的基础上政府与村庄自治进行平等合作;而村社合作就是村庄自治与村庄社会自治通过民主机制 (如议事会制度) 进行有效对接。但是, 从这三类改革做法中, 我们可以看到这样三类问题:第一, 政府治理在乡村缺少自我实现机制;第二, 村庄自治离不开政府的资源支持;第三, 社会自治被村庄自治掩盖和压抑。由于政府在乡村社会实现治理目标缺乏自己的机制, 因此, 只得转向利用村庄自治机制, 而村庄自治缺少资源和经费, 从而依赖于政府, 由此出现的局面就是村庄自治“行政化”, 反过来抑制了乡村社会自治。虽然以上三类改革试图要解决这三个问题, 但效果并不明显, 当然这也预示着乡村社会治理创新的未来方向。

基于以上分析, 我们认为, 未来乡村社会治理可以做如下方面的创新:第一, 政府在乡村要建构自己的治理机制, 不能把村庄自治视为自己的治理机制, 这就有两种选择, 一种是政府在乡村建立自己的治理机构, 另一种是政府面向社会购买公共服务, 这种购买应该是真正的合乎市场的购买, 前提是不局限于向村委会购买, 购买的对象是社会各种组织, 但是目前这一点很难做到, 权宜之计是采用上面介绍的第三种改革做法。第二, 改进村治结构, 建立村委会、村党组织与村民代表组织三者合作又监督的关系, 这里需要国家对村民自治法进行必要的修改和完善, 使得村治不仅体现在村委会民主产生上, 而且要体现在村庄公共事务的日常决策、监督上。第三, 乡村社会蕴藏着丰富的自治规则、经验和文化, 它们在运用自己规则、经验和文化上应有自己的空间和机会, 这一点在制度和政策上应该得到保障。

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